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当前，为落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，坚决遏制耕地“非农化”、有效防止耕地“非粮化”，国家对新增设施农业用地实行严禁占用永久基本农田、严格控制使用一般耕地及年度内落实耕地“进出平衡”政策。社会上有观点认为政策过严，限制了设施农业正常发展。对此，笔者认为应坚持刚性与弹性相结合，顺应多目标平衡要求，在坚持“良田粮用”思路下，以维护国家粮食安全、落实耕地保护党政同责为抓手，促进设施农业健康有序发展。
今年的中央一号文件提出，坚决守牢确保粮食安全底线，发展现代设施农业及加强耕地保护和用途管控等要求，寻求多目标平衡，为设施农业用地政策提出了新要求。当前，为落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，坚决遏制耕地“非农化”、有效防止耕地“非粮化”，国家对新增设施农业用地实行严禁占用永久基本农田、严格控制使用一般耕地及年度内落实耕地“进出平衡”政策。社会上有观点认为政策过严，限制了设施农业正常发展。
对此，笔者认为应坚持刚性与弹性相结合，顺应多目标平衡要求，在坚持“良田粮用”思路下，以维护国家粮食安全、落实耕地保护党政同责为抓手，促进设施农业健康有序发展。
当前政策的内涵特点
2020年9月以来，《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》等文件相继出台。新政的主旨是“各归其位”，越位要禁止，补位要充分，实现多目标平衡、精准施策。
第一，确保良田粮用，实质性保护耕地精华，维护粮食安全。新政对新增畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施三类农业设施建设用地实行严格管控，凡是“良田不粮”的均被禁止。2022年1月1日起，该类问题的卫片执法图斑被认定为“非粮化”违法违规用地，对设施农业用地的认定依据上图入库信息，未按要求上图入库的在管理中不予认可。
第二，优先刚性管控，兼顾弹性供给，促进精准施策。对新增的3类设施农业用地，新政首先明确“刚性”要求，严禁占用永久基本农田、严控使用一般耕地；同时，也兼顾“弹性”，提出确需使用一般耕地的，年度内须落实耕地“进出平衡”。相较以往的设施农业用地政策，当前夯实粮食安全根基的压力更大，新政秉持“不变”与“变”，既对占用永久基本农田保持了“严”的常态，又对使用一般耕地规范了管控约束机制，可谓顺应多目标平衡的现实需要而进行升级。
五大困惑与解析
在政策“适应期”，部分专家学者、基层工作者、投资经营者对当前设施农业用地管理利用的困惑大体可分为以下几方面：
第一，新政是否会限制设施农业发展？
按照“各归其位”的主旨，“良田不粮”、随意粗放利用，属于“越位”，要予以禁止；改造提升、规模经营，属于“补位”，要予以充分保障。“充分保障”体现在制度弹性和措施相宜。“制度弹性”包括方案编制有时间弹性、制度过渡有衔接弹性、落实平衡有空间弹性。耕地“进出平衡”总体方案由县级政府按年度组织编制实施，规模、布局、时序及落实平衡安排等，均放在年度时间轴上排布，突出科学性、计划性、有序性，倒逼推进工作任务，做好统筹协调。新政在加强政策引导的同时，也留出了过渡缓冲，强调上图入库（备案），不是设障，而是从源头规范指导选址，防止无序利用出现触及红线的违法违规用地，属于事前实质的保护；对政策印发前已在实施、符合有关文件精神的，允许继续实施，不符合的可根据有关文件和省级具体实施办法进行处置。在县域范围落实“进出平衡”存在困难时，新政还提出了可在市域、省域范围内统筹落实。“措施相宜”包括年度耕地保有量“算大账”、全域土地综合整治“拓新源”。国家依据年度国土变更调查成果，以“算大账”的形式核算流入流出情况，判断年度耕地“进出平衡”是否落实，不具体到地块；从流入来源上，也不只盯着“即可恢复”或“工程恢复”的其他农用地“拆东墙补西墙”，而是着眼大量“小、散、乱”闲置低效的农业设施建设用地，通过推进全域土地综合整治“拓新源”。因此，新政非但不会限制设施农业发展，反而会为设施农业科学规范发展助力。
第二，生猪稳产保供是否会引发用地政策再次变动？
猪价波动是市场经济下的一个正常现象。猪肉价格涉及民生，国家历来高度重视，中央一号文件多次提及生猪稳产保供。但针对设施用地，仅在猪肉的两个历史涨幅高点（2007年、2019年）出台优惠政策，同时也提出确保农地农用、坚决杜绝“占而不养”的要求。从后期执行上看，这些优惠政策实现了稳产保供目标，但有些养殖户粗放无序圈地囤地，也造成了用地浪费。究其原因，猪价直接决定养殖意愿，价格进入周期低迷阶段，养殖户就会中断建设，甚至闲置、废弃。2022年中央一号文件提出鼓励发展工厂化集约养殖、立体生态养殖等新型养殖设施，广东、福建等地也已实现了“楼房养猪”，节省了80%~90%的土地。可以说，今后的生猪稳产保供，依靠用地挖潜的趋势明显大于优惠政策供给。
第三，小农户发展设施农业的用地需求是否会被关注？
扶持小农户发展设施农业也是乡村振兴战略的重要内容。2018年以来，连年的中央一号文件均提及对小农户的扶持政策，体现了普惠性、基础性、兜底性原则。同样，新政既瞄准规模经营，又认清小农户现实困境，用地政策突出“友好”“带动”。小农户在自家房前屋后和承包地零星养殖，并不在新政限制之列，县级政府负责落实年度“兜底”保障。针对规模小、支付费用难的农户零散养殖项目上图入库（备案），国家还在探索利用遥感影像资料确定用地范围以及简化备案流程等的可行性。在这方面，内蒙古自治区领先一步，制定了简化备案为台账式管理、以现状影像或草图示意图等替代测绘、严禁收取任何费用等优惠政策。
第四，当前政策到底限制了哪些投资经营者？
对于个别工商企业等社会资本，违背“经营农业、农民受益”原则，通过流转耕地无序发展“非农化”“非粮化”项目，仍是重点限制对象，必须通过政策“有形的手”严格限制，对引入、使用、退出进行全过程监管。比如，近年来兴起的占用耕地经营信鸽（信鸽非肉鸽，目前北京市明确规定鸽场只能养肉鸽）养殖和赛马，就突破了“农地农用”底线，成为与设施农用地无关的一体化非农建设项目，应办理建设用地审批。
第五，政策“适应期”违法违规用地会被怎样处理？
按照“坚决止住新增、稳妥处置存量”原则，对于新增违法设施农业用地“零容忍”，依法依规严肃查处，涉嫌犯罪的，及时移送司法机关追究刑事责任。对实质性违法建设行为，还要从重严处。对于存量则会依据实际情况，妥善审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，不允许统一强行“一拆了之”简单恢复为耕地。对于未上图入库的，按相关政策法规并无溯及既往的效力，也不存在按新规无法“补票”的情况。当然，个别地方存在不作为、慢作为、假作为、乱作为情况。从日前自然资源主管部门公开通报的典型案例侧重方向看，已经表明了国家严肃责任追究的决心。
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